中国地方政府债券信息披露现状

(相关资料图)

（一）地方政府债券信息披露政策演进

2014年6月，《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》发布，首次明确了我国地方政府债券信息披露要求。2016年11月，《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》发布，分别对地方政府一般债券和专项债券的发行计划、支出项目方案、偿债计划和资金来源相关信息披露提出新要求，进一步完善“借、用、还”统一的地方政府债券信息披露管理。2018年5月，《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》发布，提出完善地方政府债券信用评级和信息披露机制。2019年12月，《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》发布，地方政府债券的信息披露要求更为细化。在系统建设方面，中国债券信息网和中国地方政府债券信息公开平台均提供了地方政府债券信息披露渠道。中国地方政府债券信息披露制度已渐成体系。

（二）不同省份间地方政府债券信息披露的差异

目前，我国在地方政府债券信息披露管理方面尚处于不断完善阶段，不同地区的地方政府债券信息披露内容不尽相同，通常由发行人根据实际情况有所侧重地进行披露。

首先，从相同类别资料的比较来看，各地区披露资料中差异最大的是评级报告。由于我国对评级报告的具体内容并没有明确要求，并且该报告由第三方机构出具，在此情况下，各地所选择的评级机构不同，评级报告的内容也会存在差异。第三方机构在没有绝对标准的情况下，往往会选择突出发行人具有优势的指标和项目进行披露。

其次，从具体披露内容来看，不同地区间信息披露的差异主要体现在以下两个方面。一是各地区发行人对与自身债务状况相关指标的披露有所不同。大多数地区发行人都披露了债务余额、限额，并按照债务类型进行分类。但也有一些地区的发行人会在债务情况的披露中加入一些比较特殊的指标，例如全省债务率与警戒线的距离，还有个别省份对债务情况直接作出判断性描述。二是不同地区对募集资金投向披露的详细程度不同。在地方政府一般债券的信息披露文件中，一部分地区会在资料中明确说明新发行地方政府一般债券募集资金的具体用途，内容详细，可以对应到具体的项目上；而另一部分地区对于募集资金投向的说明较为简略，只说明所投资项目的类型。此外，地方政府发行专项债券需要披露“一案两书”，即项目实施方案、财务评价报告书、法律意见书。因此，无论信息披露资料中是否明确披露募投项目信息，投资者都可以通过“一案两书”清楚地了解到每一只债券所募集资金的实际用途。但由于该资料由第三方机构出具，各地区在具体指标选择、信息披露详尽程度等方面也会存在差异。

最后，在地方政府债券存续期内，各发行人主要披露还本付息公告，财政、经济、债务相关数据，债券跟踪评级报告以及新增地方政府专项债券存续期信息披露模版这几类资料。但除还本付息公告外，不同地区发行人的披露情况不同，还有的地区选择不进行公开披露。

中国地方政府债券信息披露优化建议

当前我国正积极构建并完善地方政府债券管理制度，其中地方政府债券信息披露制度仍有待完善。笔者基于对各国地方政府债券信息披露实践和中国地方政府债券信息披露制度的研究，结合中国实际，对中国地方政府债券信息披露提出以下优化建议：

（一）完善地方政府债券信息披露相关法律法规

近年来，我国主要从部门规章层次对地方政府债券信息披露的内容、时间和平台要求进行了全方位、多角度的细化，但目前在地方政府债券信息披露方面还缺少全面、系统的规则。建议积极回应市场对地方政府债券信息披露的需求，出台地方政府债券信息披露法律法规。在保持法律法规相对稳定的前提下，根据市场的反馈进行渐进式调整，逐渐形成以相关法律为核心、以规则和政策为补充的多层次地方政府债券信息披露制度框架体系。同时针对不同主体、不同的发行方式进一步细化规则，紧跟市场的发展步伐，使规则与市场实践保持同步。

（二）丰富地方政府债券信息披露内容，形成“强制披露”+“自愿披露”模板

信息披露模式的标准化有利于规范信息披露内容，提高信息披露的质量和效率。目前我国地方政府债券信息披露内容仍存在进一步丰富完善的空间，不仅要从制度上规范信息披露的程序和内容，提高内容的完整性，还需针对信息披露格式制定统一的标准。一是建议基于不同省份间地方政府债券信息披露差异，结合当前各省披露的内容对信息披露模板进行规范、合并，形成“强制披露”模板，作为中国各地区地方政府债券信息披露最严格、全面的披露要求。二是基于中美两国地方政府债券信息披露内容的差异，整合美国在信息披露上较为全面的要素，并结合其信息披露的内容框架，提出中国地方政府债券信息披露中可以进一步完善的内容，形成“自愿披露”模板。

（三）制定地方政府债券信息披露奖惩机制

从目前我国各项规章制度来看，未明确对地方政府信息披露出现重大错漏等问题的处理办法。建议制定法律法规和相关政策来强化发行人在信息披露方面的主体责任，设置具有足够威慑力的惩戒措施，提升信息披露制度的执行效果；明确地方政府债券信息披露的监管主体，赋予其相应的监管、执法权力。此外，对于自愿公开披露地方政府债券额外信息的地方政府给予奖励，从而提高信息披露的积极性。

（四）优化完善地方政府债券信息公开平台，丰富信息披露指标

我国始终高度重视信息化建设，以此来提高监管水平。当前，我国地方政府债券信息披露平台已经相对成熟，未来可以在板块功能和细节上进行完善。一是进一步拓展地方政府债券相关信息披露内容，联合第三方机构将单一的地方政府债券信息公开同评级、审计、信息管理相衔接。此外，可以增加地方政府债券市场信息，例如地方政府债券收益率曲线和指数、有关整体交易模式的数据统计信息等。二是细化检索功能。通过关键字、发行人信息或基于层次结构进行搜索，并允许用户在披露文件中进行高级搜索。三是借鉴国际经验，增加“投资者教育”板块。以保护投资者为核心，向债券投资者介绍投资知识。同时，为债券发行人提供信息披露操作手册，规范信息披露流程，指导地方政府按照相关规定及时进行相应环节的信息披露。

编辑：王菁

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